ააფ

ახალი კანონი

2010 წლის 1 თებერვლიდან ძალაში შედის ახალი კანონი "ოფიციალური სტატისტიკის შესახებ". შესაბამისად, ამ მომენტისთვის დასრულდება სტატისტიკის სახელმწიფო დეპარტამენტის რეორგანიზაცია და გაუქმდება როგორც "სტატისტიკის შესახებ" 1997 წლის 12 ნოემბრის კანონი, ისე "საქართველოს მოსახლეობის საყოველთაო აღწერის შესახებ" 2001 წლის 12 ნოემბრის კანონი. კანონპროექტი პარლამენტში მთავრობის საკანონმდებლო ინიციატივის წესით 2009 წლის 5 მარტს შევიდა და ამის შემდეგ მის კანონად ჩამოყალიბებას თითქმის 9 თვე დასჭირდა.

ექსპერტი იოსებ არჩვაძე შეგვახსენებს, რომ დღეს მოქმედი, ანუ 1997 წელს მიღებული კანონი არ იყო საქართველოს დამოუკიდებლობის მოპოვების შემდეგ მიღებული პირველი კანონი სტატისტიკის შესახებ. მანამდე საქართველოს პარლამენტმა 1994 წელს მიიღო კანონი, მაგრამ ის უფრო დეკლარაციის დონეზე იყო და აქცენტს კეთილგანზრახულობაზე უფრო აკეთებდა, ვიდრე კონკრეტულ ბერკეტებზე, რომლებიც საჭირო იყო სტატისტიკის ორგანიზებისათვის ქვეყანაში. ამიტომ ახალი კანონის მიღების აუცილებლობა მალე დადგა. 1996 წელს, პრეზიდენტთან არსებულმა ეკონომიკურმა საკონსულტაციო საბჭომ (რომლის მდივანი თემურ ბასილია და თავმჯდომარე უშუალოდ პრეზიდენტი ედუარდ შევარდნაძე იყვნენ) გამოიტანა გადაწყვეტილება, რომ კანონი მომზადებულიყო. კანონპროექტი ორ წელიწადში მომზადდა და სხვათა შორის, პარლამენტმა მიიღო სწორედ იმ დღეს, რომელ დღესაც, ახლანდელი პრეზიდენტისა და მაშინდელი იურიდიულ საკითხთა კომიტეტის თავმჯდომარის – მიხეილ სააკაშვილის ინიცირებით, გააუქმა სიკვდილით დასჯა.

ამის შემდეგ აღნიშნულ კანონში შედიოდა რიგი ცვლილებები, რომლებიც ეხებოდა კონფიდენციალობას და პასუხისმგებლობას ინფორმაციის წარმოდგენასა და წარმომდგენებზე, ხოლო 2001 წლის ოქტომბერში პარლამენტმა მიიღო კანონი "საქართველოს მოსახლეობის საყოველთაო აღწერის შესახებ". ფაქტობრივად, ახალი კანონი იმ ორი კანონის (1997 წლისა და 2001 წლის) სამართალმემკვიდრეა. არჩვაძის აზრით, არ არსებობდა იმის აუცილებლობა, რომ ეს მეორე კანონიც შესულიყო ახალ რედაქციაში. მოსახლეობის აღწერის კანონს სხვა ფუნქცია, სხვა დატვირთვა აქვს და მისი ფაქტობრივი გაუქმება ზედმეტი იყო. აჯობებდა ეს კანონი შენარჩუნებულიყო, მით უმეტეს, რომ არ გახლდათ რომელიმე თარიღისთვის დაწერილი, ეს იყო ჩარჩო კანონი და ნებისმიერ პერიოდში მოსახლეობის აღწერისთვის იქნებოდა გამოსაყენებელი. ბევრი ის მომენტი, რაც დამახასიათებელია მოსახლეობის აღწერისათვის, მასში გაწერილი, რეგლამენტირებული იყო. ახალ კანონში ყველაფერი არ გადმოვიდა და ამით, ფაქტობრივად, დაიკარგა. შესაძლოა აისახოს დებულებაში ან ახალი დირექტორის მიერ გამოცემულ შიდა უწყებრივ ბრძანებაში, მაგრამ მისი ძალა და დატვირთვა გაცილებით დაბალი იქნება, ვიდრე კანონის ძალის მქონე დოკუმენტისა.

ვინ შეიმუშავა კანონპროექტის თავდაპირველი ვარიანტი

სანამ კანონად იქცეოდა კანონპროექტის თავდაპირველ ვარიანტში მრავალი სერიოზული ცვლილება შევიდა; მისი პირველი მოსმენით მიღების შემდეგ შეიცვალა დოკუმენტის როგორც სახელწოდება, ისე შინაარსი. ვინ შეიმუშავა კანონპროექტის თავდაპირველი ვარიანტი? საქართველოს სახელმწიფო სტატისტიკის სისტემის ინსტიტუციური დამოუკიდებლობის, სტატისტიკური კვლევების ხარისხისა და სანდოობის ამაღლებისა და საერთაშორისო სტანდარტებთან შესაბამისობის უზრუნველყოფის მიზნით, პრემიერ-მინისტრის 2008 წლის 3 დეკემბრის #823 განკარგულებით შეიქმნა სტატისტიკის რეფორმის კონცეფციის შემმუშავებელი სამუშაო ჯგუფი შემდეგი შემადგენლობით: დავით ამაღლობელი (იმ დროს - საქართველოს ეროვნული ბანკის პრეზიდენტის მოვალეობის შემსრულებელი), თამარ კოვზირიძე (საქართველოს ეკონომიკური განვითარების მინისტრის მოადგილე), გიორგი მელაძე (საქართველოს პარლამენტის დარგობრივი ეკონომიკისა და ეკონომიკური პოლიტიკის კომიტეტის თავმჯდომარე), ალექსანდრე რონდელი (საქართველოს სტრატეგიისა და საერთაშორისო ურთიერთობების კვლევის ფონდის პრეზიდენტი), როი საუთვორთი (საქართველოში მსოფლიო ბანკის წარმომადგენლობის ხელმძღვანელი), რობერტ ქრისტიანსენი (საფინანსო ზედამხედველობის სააგენტოს სამეთვალყურეო საბჭოს თავმჯდომარე), გიორგი ჯანდიერი (ახალი ეკონომიკური სკოლის ვიცე-პრეზიდენტი). სამუშაო ჯგუფს საქართველოს სტატისტიკის სისტემის რეფორმის კონცეფციის 2 თვეში შემუშავება და საქართველოს მთავრობისათვის განსახილველად წარდგენა დაევალა. ჯგუფმა მოამზადა კანონპროექტი "სახელმწიფო სტატისტიკის შესახებ", რომელიც საქართველოს მთავრობამ 2009 წლის 3 მარტის სხდომაზე მოიწონა, საკანონმდებლო ინიციატივის წესით ქვეყნის უმაღლეს საკანონმდებლო ორგანოს წარუდგინა, ხოლო აღნიშნულ კანონპროექტზე პარლამენტის საკომიტეტო და პლენარულ სხდომებზე მომხსენებლად დანიშნა თამარ კოვზირიძე, რომელიც იმ მომენტისთვის უკვე საქართველოს საგარეო ურთიერთობათა საკითხებში საქართველოს პრემიერ-მინისტრ ნიკა გილაურის მრჩევლთა ჯგუფის უფროსი გახლდათ. სათანადო პროცედურებისა და განხილვების შემდეგ, 27 მარტს პარლამენტმა კანონპროექტი პირველი მოსმენით მიიღო, თუმცა როგორც პარლამენტში, ისე მის გარეთაც სპეციალისტებისა და საერთაშორისო საფინანსო ინსტიტუტების მიერ დოკუმენტის მიმართ უამრავი პრეტენზია გამოითქვა.

"ერთი კანონზომიერება შევნიშნე: ამ სამუშაო ჯგუფის წევრად რომ გამხდარიყავი, ეტყობა მოთხოვნა იყო, რომ არ უნდა ყოფილიყავი ნამუშევარი სტატისტიკის დეპარტამენტში, არ უნდა გქონოდა პრაქტიკული გამოცდილება და ეს ფაქტობრივად გარედან შეკრებილი სამეურვეო საბჭოს დატვირთვის მატარებელი უფრო იყო, ვიდრე სამუშაო ჯგუფის. ალბათ, კარგი იქნებოდა, რომ მასში შესულიყო რამდენიმე სპეციალისტი, რომელიც პრობლემას ხედავს არა მარტო გარედან, არამედ შიგნიდანაც და ხედავს იმ შინაგან პრობლემებს, რაც საერთოდ ახასიათებს სტატისტიკურ საქმიანობას როგორც მოცემულ უწყებაში, ისე სხვა ქვეყნებში. ეს ასე არ მოხდა და ამანაც გამოიწვია ის ფიასკო, რაც მოყვა პირვანდელი ვარიანტის წარმოდგენას პარლამენტში სამუშაო ჯგუფის მიერ", - აცხადებს იოსებ არჩვაძე.

პირველი მოსმენით მიღების შემდეგ კანონპროექტის დასახელებისა და შინაარსის შეცვლაში არსებითი როლი ითამაშა ევროსტატიდან ჩვენს საგარეო საქმეთა სამინისტროში გამოგზავნილმა შესაბამისი შინაარსის წერილმა, სადაც მითითებული იყო, რომ მაქსიმალურად გაეთვალისწინებინათ ევროკავშირისა და სხვა იმ ქვეყნების გამოცდილება, რომლებმაც ახლახან მიიღეს ახალი კანონები. მოგეხსენებათ, ევროსტატი არის ევროკავშირის სპეციალიზირებული სტატისტიკური ინსტიტუტი, რომელიც ახდენს ინფორმაციის შეჯერებას, მეთოდოლოგიის სრულყოფას, განსაზღვრავს იმ ძირითად პრინციპებს, რის საფუძველზეც უნდა მოხდეს სტატისტიკური ინფორმაციის შეგროვება, დამუშავება და გავრცელება. წერილში ჩამოთვლილი იყო რანდენიმე ასეთი ქვეყანა, მათ შორის, ესტონეთი, ბულგარეთი, სომხეთი და ყველა ამ ქვეყანას თავის კანონში ჩადებული აქვს პასუხისმგებლობა ინფორმაციის არ წარმოდგენაზე, რომელიც ჩვენი კანონიდან უკვე ამოღებულია.

რა ცვლილებები შევიდა პირველი მოსმენის შემდეგ

პირველი მოსმენის შემდეგ 28 შენიშვნა მოამზადა პარლამენტმა. ამ მხრივ ბევრი იმუშავეს დარგობრივი ეკონომიკისა და საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტებმა. მაგალითად, კანონპროექტის პირვანდელ წარმოდგენილ ვარიანტში ლაპარაკი იყო, რომ სტატისტიკის დეპარტამენტის საბჭოს წევრი შეიძლებოდა ყოფილიყო საქართველოს რეზიდენტი ან არარეზიდენტი ფიზიკური პირი, რაც დაუშვებელია. საქმე ისაა, მხოლოდ საგადასახადო კოდექსშია განმარტებული, რომ საქართველოს რეზიდენტად ითვლება ადამიანი, რომელიც არანაკლებ 183 დღის განმავლობაში მუდმივად ცხოვრობს საქართველოში. ანუ, შეიძლება ვინმე - დანიის ან შრი-ლანკას მოქალაქე ჩამოვიდეს, იცხოვროს 183 დღის განმავლობაში საქართველოში და ბოლოს მას ჰქონდეს უფლება სტატისტიკის დეპარტამენტის ხელმძღვანელის პოსტის დაკავებისა, მაშინ როცა ამ უწყების მიერ უზარმაზარი კონფიდენციალური, მგრძნობიარე ინფორმაციის შეგროვება ხდება. საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტმა კატეგორიულად მოითხოვა, რომ ჩაწერილიყო მხოლოდ "საქართველოს მოქალაქე", რათა გამორიცხულიყო კანონის სხვადასხვანაირი წაკითხვის შესაძლებლობა.

გარდა ამისა, თავდაპირველი ვარიანტით უნდა ყოფილიყო ტექნიკური კომიტეტი და სამეთვალყურეო საბჭო, ხოლო საბჭოს 8 წევრიდან 3 ავტომატურად უნდა ყოფილიყო: სებ-ის პრეზიდენტი/ვიცე-პრეზიდენტი, ფინანსთა მინისტრი/მინისტრის მოადგილე და ეკონომიკური განვითარების მინისტრი/მინისტრის მოდგილე. ახლანდელ რედაქციაში არის ჩანაწერი, რომ მათი წარმომადგენლები იქნებიან. არჩვაძის აზრით, ეს ნიშნავს, რომ აღნიშნული წარმომადგენლები იქნებიან როგორც ექსპერტები და უფრო სამუშაოდ, მათი შერჩევა მოხდება არა ტიტულატურის მიხედვით, არამედ საქმიანი თვისებების გამო. საბჭოს 5 წევრს პრეზიდენტის წარდგინებით პარლამენტი ამტკიცებს. ტექნიკური კომიტეტი საერთოდ ამოღებულია, რაც დადებითი მხარეა. კიდევ ერთი დადებითია ის, რომ აღარ იქნება საჭირო პერიოდულად ხელშეკრულების გაფორმება მთავრობასა და სტატიტიკის დეპარტამენტს შორის და დაფინანსება სახელმწიფო ბიუჯეტის დამტკიცების კვალობაზე გამოიყოფა. სტატისტიკურ სამუშაოთა პროგრამას დაამტკიცებს პრეზიდენტი; პირვანდელი რედაქციიდან ესეც ამოღებული იყო.

ერთი შეხედვით, ლაპარაკია სამეთვალყურეო საბჭოს ფუნქციების გაშლაზე, დემოკრატიულობასა და მეტ საჯაროობაზე. თუმცა, როგორც არჩვაძე აღნიშნავს, ამ მიმართულებით მუშაობა კიდევ უნდა გაგრძელდეს. ამას პარლამენტშიც შეგუებულები არიან და იციან, რომ ამ კანონის მიღების შემდეგ მალე გახდება საჭირო ცვლილების შეტანა, განსაკუთრებით ინფორმაციის წარმოდგენაზე პასუხისმგებლობის დაკისრება იურიდიული პირებისათვის. ამჯერად ამის ჩაწერისაგან თავი შეიკავეს იმ მოტივით, რომ ბიზნესმენები მაინცდამაინც არ გავაღიზიანოთო, რაზეც იოსებ არჩვაძე შენიშნავს:

"პასუხისმგებლობა (ხშირად სისხლის სამართლის მუხლით) ეკისრება ბიზნესმენს, ვინც გადასახადს არ გადაიხდის, შემოსავალს დამალავს, ბიუჯეტთან ანგარიშსწორებისას მართალი არ იქნება; მის მიმართ სანქციები გამოიყენება და სტატისტიკური ინფორმაციაც არის საზოგადოების მიერ დაწესებული საინფორმაციო გადასახადი კონკრეტულ წარმოებაზე".

ინფორმაციის არ/ვერ წარდგენაზე პასუხიმგებლობის აღნიშნულ კანონში ჩადება ფინანსთა მინისტრის ყოფილ მოადგილესა და დღეს უკვე საპარლამენტო უმრავლესობის წევრ გიორგი გოდაბრელიძეს ზედმეტად მიაჩნია და განმარტავს: "ჩვენი კანონმდებლობა მხოლოდ ერთი კანონით არ რეგულირდება. არასწორი მონაცემების ნებისმიერი ოფიციალური უწყებისთვის მიწოდება დღესაც დასჯადია, ისევე, როგორც საბაჟო კოდექსში ეს არ წერია, მაგრამ საბაჟოზე რომ არასწორი დეკლარაცია წარადგინო, გაწერილია, რა პროცედურებით დაისჯები და რამდენად. ადმინისტრაციულ კოდექსშიც არის ამის შესახებ საუბარი და არის სისხლის სამართალშიც. გააჩნია, რა დარღვევები იქნება. ასე რომ, ეს სტატისტიკის სამსახურს ხელს არ შეუშლის და პლუს ამას, რეორგანიზაციის დასრულებისთანავე მასვე ექნება უფლება (თუ მიაჩნია, რომ კანონმდებლობა ძალიან მკაცრია ან პირიქით, ძალიან ლიბერალური), წარმოადგინოს თავისი ხედვა, რასაც პარლამენტი შემდეგ ან გაიზიარებს და ან არა".

თუმცა, გოდაბრელიძის ამ ხედვას არ იზიარებს არჩვაძე:
"ასე, ზოგადად, ჩვენთან კონსტიტუცია ყველაფერს განსაზღვრავს. მაშინ მხოლოდ კონსტიტუცია დავტოვოთ და დანარჩენი კანონები საჭირო აღარ იქნება! ეს კანონი განსაზღვრავს, მკაფიო რეგლამენტირებას ახდენს საქმიანობის მოცემულ სფეროში ამა თუ იმ უწყების, ფიზიკური თუ იურიდიული პირის პასუხისმგებლობას და თუ ეს არ იქნა, მაშინ რა კანონია?! ე.ი არის დეკლარაცია ვალდებულების შესახებ, მაგრამ არაფერია ნათქვამი იმ პასუხისმგებლობაზე, თუ ამ ვალდებულებას ის დაარღვევს".

რამდენად შესრულებულია ევროსტატის რეკომენდაციები

პარლამენტმა მთავრობის მიერ საკანონმდებლო ინიციატივის წესით წარმოდგენილი კანონპროექტი "სახელმწიფო სტატისტიკის შესახებ" პირველი მოსმენით 2009 წლის 27 მარტს მიიღო, ხოლო პირველი მოსმენის შემდეგ გამოთქმული შენიშვნების (მათ შორის, ევროსტატის მიერ წარმოდგენილი რეკომენდაციების) გათვალისწინებით, მეორე მოსმენით მიიღო 2009 წლის 17 ნოემბერს. დოკუმენტის სათაურის ცვლილების ერთ-ერთი საფუძველი გახდა სწორედ ევროსტატის რეკომენდაცია, რომ საუკეთესო პრაქტიკის გათვალისწინებით, "სახელმწიფო სტატისტიკის შესახებ" კანონის ნაცვლად, უმჯობესია დაერქვას კანონი "ოფიციალური სტატისტიკის შესახებ". გარდა ამისა, ევროსტატის მოთხოვნა იყო ასევე 15 პრინციპის გათვალისწინება. საუბარი იყო ევროკავშირის სივრცეში მოქმედ იმ საერთო 15 პრინციპზე, რომლებიც სავალდებულოა წევრი ქვეყნებისათვის და "ოფიციალური სტატისტიკის შესახებ" კანონში აუცილებლად უნდა იყოს ასახული. ეს პრინციპებია: პროფესიული დამოუკიდებლობა, მანდატი მონაცემების შეგროვებისათვის, რესურსების შესაბამისობა, ხარისხის უზრუნველყოფა, კონფიდენციალობის დაცვა, მიუკერძოებლობა და ობიექტურობა, მეთოდოლოგიის შერჩევა, შესაბამისი სტატისტიკური პროცედურები, ინფორმაცია უნდა იყოს თანაზომადი მომხმარებლის მოთხოვნისა და არ უნდა ზღუდავდეს რესპონდენტს, დანახარჯების ეფექტურობა, რელევანტურობა, სიზუსტე და სანდოობა, თანადროულობა და პუნქტუალობა, თანმიმდევრულობა და შესადარისობა, ხელმისაწვდომობა და სიცხადე. თუმცა, ფრაქცია `ძლიერი საქართველოს~ მდივნის დიმიტრი ლორთქიფანიძის შეფასებით, ევროსტატის რეკომენდაციების მინიმუმ ორი მესამედი არ არის შესრულებული.

აქვე ლორთქიფანიძე ყურადღებას ამახვილებს ინფორმაციის კონფიდენციალობასთან დაკავშირებულ საკითხზე, რომელიც ჩადებულია ახალ კანონში. კერძოდ, მე-6 თავის (სტატისტიკური მონაცემების შეგროვება, გავრცელება, შენახვა, კონფიდენციალობის დაცვა) 25-ე მუხლის (ინფორმაციის მიწოდების ვალდებულება) მეორე ნაწილის თანახმად, "ადმინისტრაციული ორგანოები ვალდებულნი არიან მოთხოვნის საფუძველზე საქართველოს კანონმდებლობის შესაბამისად საქსტატს მიაწოდონ მათ ხელთ არსებული ინფორმაცია კერძო სამართლის იურიდიული და ფიზიკური პირების შესახებ (მათ შორის კონფიდენციალური)".

გასაგებია, რომ აქ მოხსენიებულია ზოგადად "კანონმდებლობის შესაბამისად", მაგრამ როდესაც საკითხი ეხება კონფიდენციალური ინფორმაციის მიღებას, აქვე უნდა იყოს განმარტებული, გულისხმობს თუ არა კონფიდენციალური ინფორმაცია "სახელმწიფო საიდუმლო" გრიფით არსებული ინფორმაციის მიღებასაც. გარდა იმისა, რომ კომერციულ სტრუქტურებსაც და კერძო პირებსაც ევალებათ ინფორმაციის მიწოდება, ჩადებული არ არის სანქცია არ/ვერ მიწოდების შემთხვევაში, რაც, ბუნებრივია, აქვე უნდა ყოფილიყო განსაზღვრული. სხვა კანონებით რეგულირდებაო, ასეთი პასუხი არ არის დამაკმაყოფილებელი, იმიტომ რომ ეს არის სახელმწიფო სტრატეგიული მნიშვნელობის საკითხი, რომელიც პირდაპირ არის კონტექსტში ქვეყნის უსაფრთხოების კონცეფციის განხორციელებასთან, რაზეც დღესდღეობით მუშაობს სახელმწიფო უშიშროების საბჭო ეკა ტყეშელაშვილის ხელმძღვანელობით. ეს კონცეფცია დამუშავების სტადიაშია და ამ კონტექსტში აუცილებლად უნდა ყოფილიყო გათვალისწინებული კონკრეტული ხასიათის სანქციები ინფორმაციის ვერ ან შეგნებულად არმიწოდებასთან დაკავშირებით, ვინაიდან ეს ყველაფერი თავს იყრის იმ მონაცემთა ბაზაში, რასაც ალბათ კონცეფციით გათვა-ლისწინებული ერთ-ერთი კომპონენტი უნდა დაეყრდნოს.

სანქციების ჩადებისგან ამ ეტაპზე თავი შევიკავეთ, რათა მეწარმეები არ გაგვეღიზიანებინაო, - ლორთქიფანიძისთვის ეს არგუმენტიც მიუღებელია, ვინაიდან ერთი მხრივ ადმინისტრაციული ორგანოების მხრიდან ინფორმაციის წარმოდგენის ვალდებულების დარღვევის შემთხვევაში (რომელსაც მათ ავალებს კანონის 25-ე მუხლი), ამოქმედდება სისხლის სამართლის კოდექსის შესაბამისი მუხლი, რაც ითვალისწინებს თანამდებობრივი უფლებამოსილების ბოროტად გამოყენებას ან უფლებამოსილების გადამეტებას. კომერციული სტრუქტურის შემთხვევაში, რა თქმა უნდა, პიროვნების მიმართ არ იქნება პასუხისმგებლობა დადგენილი სამოხელეო დანაშაულისთვის, ვინაიდან ეს ითვალისწინებს მხოლოდ საჯარო მოხელეებისთვის განსაზღვრული დანაშაულებრივი ქმედებისთვის სანქციას. ამიტომ ეს ძალიან ბევრ კითხვას იწვევს და კარგი იქნება, თუ ამასთან დაკავშირებით გაიმართება დისკუსია, მოწვეული იქნება მრგვალი მაგიდა და მოხერხდება უფრო კონკრეტული და ფუნდამენტალური პასუხების მიღება. ასე რომ, უმცირესობამ, პირადად ფრაქციამ "ძლიერმა საქართველომ" აღნიშნულ კანონს მხარი არ დაუჭირა. თუმცა, ეს ის კლასიკური შემთხვევაა, როდესაც ხელისუფლება, სარგებლობს რა პარლამენტში არსებული საკონსტიტუციო უმრავლესობით, კანონებს მისთვის ხელსაყრელი გარემოებების გამოყენებით ღებულობს. დიმიტრი ლორთქიფანიძის აზრით, შესაძლოა ეს კანონი კიდევ ერთხელ მოექცეს ევროსტატის კრიტიკის ქვეშ და მასში განხორციელდეს ნამდვილად ფუნდამენტური და ობიექტური ცვლილებები.

სტატისტიკის დეპარტამენტმა მეტი დაფინანსება უნდა მოითხოვოს

ექსპერტ იოსებ არჩვაძის განმარტებით, სტატისტიკაში დგას 3 პრობლემა, ტრიადა. კანონის მიღება მხოლოდ ერთი პირობაა იმისათვის, რომ სტატისტიკამ გაართვას თავი თავის ფუნქციებსა და ამოცანებს. პირველი - ეს არის ინსტიტუციურ-სამართლებრივი პრობლემა; მეორე არის პიროვნული პრობლემა, ანუ როგორი ხელმძღვანელი იქნება სტატისტიკის სათავეში. სტატისტიკის ხელმძღვანელად უნდა მუშაობდეს პროფესიონალი, პიროვნება, რომელსაც აქვს საკუთარი პოლიტიკური წონა, ავტორიტეტი საზოგადოებაში და არ სჭირდება ვინმეს მიმართ რაღაც კომპრომისებზე წასვლა, რომ ესა თუ ის მაჩვენებელი ასე ან სხვანაირად აჩვენოს; და მესამე, ეს არის ფინანსური პრობლემა. საკმარისია ერთ-ერთი გამოეცალოს (ან პიროვნება იყოს შეუსაბამო, ან სტატუსმა დაიკლოს, ან შესაბამისი ფინანსები არ იქნას), რომ სტატისტიკის უწყება თავის ფუნქციებს თავს ვერ გაართმევს.

დღეს (თუ ისევ სტატისტიკურად და ციფრებით შევაფასებთ) დაახლოებით 70%-ის ფარგლებშია ოპტიმალურთან ეს კანონი. ამჟამინდელი ფინანსური მდგომარეობა მხოლოდ ხელფასების მისაღებად არის საკმარისი. რაც შეეხება სპეციალიზირებულ კვლევებს, საზოგადოებას სჭირდება ინფორმაცია უამრავ პრობლემაზე, დაწყებული მაკროეკონომიკური და დამთავრებული ეკოლოგიური მდგომარეობით; განათლების სფერო, მეცნიერების, ქალაქისა და სოფლის მოსახლეობის ეკონომიკური მდგომარეობა, მათი ქცევის მოტივაცია და ასე შემდეგ, ყველაფერი ექვემდებარება რაოდენობრივ ასახვას, სტატისტიკურ შესწავლას და დაფინანსების გარეშე ეს სპეციალიზირებული კვლევები ვერ ჩატარდება. სპეციალიზირებულს კი არა, მიმდინარე კვლევები, რომლებზეც დამოკიდებულია ეროვნულ ანგარიშთა სისტემის წარმოება და მაკროეკონომიკური ინდიკატორების (როგორიცაა მთლიანი შიდა პროდუქტი და მისი აგრეგატები) გათვლა, ახლანდელი დაფინანსების პირობებში ვერ მოხდება, იმიტომ რომ გასულ წელთან შედარებით 4-ჯერ არის შემცირებული შიდა მეურნეობების კვლევის დაფინანსება, 4-ჯერ - სოფლის მეურნეობის სპეციალიზირებული კვლევის დაფინანსება და თითქმის 5,5-ჯერ - სტატსამუშაოთა სახელმწიფო პროგრამისა, იმ პროგრამისა, რომელიც პრეზიდენტმა უნდა დაამტკიცოს.

"თუკი ხელისუფლებას მართლაც სურს, რომ ქვეყანას ობიექტური და დამოუკიდებელი სტატისტიკის სამსახური ჰქონდეს, რატომ შეამცირა მისი დაფინანსება და რატომ არ ჩადო 2010 წლის ბიუჯეტში შესაბამისი ასიგნაციები?" - კითხვას სვამს იოსებ არჩვაძე, თუმცა მიიჩნევს, რომ ეს ჯერ კიდევ გამოსწორებადია; შეიძლება რაღაც ცვლილებების მოხდენა. ეს ერთი და მეორე კიდევ, თვითონ მთავრობამ, ხელისუფლებამაც უნდა დაინახოს, რომ ეს უწყება არის მობილიზებული და მონდომებული, საჭირო და აუცილებელი სტრუქტურა ქვეყნის წინაშე მდგარი ამოცანების გადასაჭრელად. თუ სტატისტიკის სამსახური მოლოდინის რეჟიმში გადავიდა და დაფინანსების მიღებას როგორც წყალობას ისე ელოდება, მაშინ დაფინანსება, ზრდის ნაცვლად, შესაძლოა მომავალში კიდევ უფრო შემცირდეს. სტატისტიკამ ყველა დონეზე, ყველა ინსტიტუტთან უნდა ხაზი გაუსვას მის აუცილებლობას, საჭიროებას და არა იმას, რომ აი, თუ იქნება მთავრობიდან შეკვეთა, მაშინ გავაკეთებთო. მთავრობას შენ უნდა გაუჩინო ასეთ ინფორმაციაზე მოთხოვნის აუცილებლობა და იმის ხაზგასმა, რომ შენ ხარ სტრუქტურა, რომელსაც ამ ინფორმაციის წარმოება და წარდგენა შეუძლია. არჩვაძე იხსენებს 90-იან წლებში თბილისში გავრცელებულ ხუმრობას, "თბილისში ორი რამ მუშაობს, მეტრო და სტატისტიკაო"; როცა ყველაფერი გაჩერებული იყო, მაშინდელი სტატისტიკური სამსახური კარდაკარ სიარულით მაინც ახერხებდა ინფორმაციის შეგროვებასა და შეკოწიწებას. უცხოელი ექსპერტები იმდენად გაოცებულები იყვნენ იმ 2-3 დოლარიან ხელფასზე მომუშავე ხალხის ასეთი მონდომებითა და ენთუზიაზმით, რომ მაგალითად, შრომის საერთაშორისო ორგანიზაციამ ამ სამსახურს რამდენიმე ასეული ათასის ღირებულების ტექნიკა გამოუგზავნა. ამიტომ უნდა დაანახო, რომ საჭირო ხარ, ხარ შენი საქმის მოყვარული, ენთუზიასტი და შეგიძლია ნებისმიერ რთულ პირობებში მონახო გამოსავალი და შეასრულო ის ამოცანა, რაც ინსტიტუციურად გევალება.

კითხვაზე, თუ რატომ შეუმცირდა დაფინანსება სტატისტიკის დეპარტამენტს და თუ შეძლებს ის ამ დაფინანსებით თავისი ფუნქციების შესრულებას, ფინანსთა მინისტრი კახა ბაინდურაშვილი ზუსტ პასუხს ვერ იძლევა. როგორც იგი აცხადებს, ჯერ ერთი, დეპარტამენტს ჰყავს თავისი ხელმძღვანელი, ეკონომიკური განვითარების სამინისტრო, რომელიც თვითონ განსაზღვრავს, სამინისტროსთვის გამოყოფილი თანხების შიგნით რამდენი მისცეს სტატისტიკის დეპარტამენტს; მეორეც, სტატისტიკის დეპარტამენტის რეორგანიზაცია მიმდინარეობს და ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს ჯერ ზუსტად არა აქვს განსაზღვრული დეპარტამენტის ბიუჯეტი, ვინაიდან ეს სტრუქტურა ინსტიტუციურად მთლიანად იცვლება, იზრდება მისი დამოუკიდებლობის ხარისხი. რეორგანიზაციის პროცესი როგორც კი დამთავრდება, ახალი კანონის თანახმად, მას უკვე დამოუკიდებელი ბიუჯეტი ექნება და ამ ბიუჯეტში აისახება ყველა ის თანხა, რასაც თვითონ, როგორც დამოუკიდებელი ორგანო მოითხოვს. თუ ზრდა მომთხოვეს, იქნება ზრდა და თუ ნაკლები, იქნება კლება, - განმარტა მინისტრმა.

გიორგი გოდაბრელიძის განმარტებით კი, მიუხედავად იმისა, რომ ბიუჯეტის ასიგნებები შემცირდა, თუ ამ სამსახურის ფუნქციების განხორციელებას დამატებით თანხა დასჭირდება, მთავრობისა თუ პრეზიდენტის ფონდიდან დამატებითი თანხა შეიძლება გამოიყოს. მაგრამ როცა კანონი განისაზღვრება, მათ ექნებათ მხოლოდ ის დავალებები, რისთვისაც გამოყოფილი თანხა იქნება საკმარისი.

რა მიზანს ემსახურება დეპარტამენტის დაფინანსების შემცირება

სახელმწიფო სტატისტიკის დეპარტამენტის თავმჯდომარე გრიგოლ ფანცულაია აცხადებს, რომ ამ ეტაპზე 2010 წლისთვის სტატისტიკის დეპარტამენტს 2 მილიონ 700 ათასი ლარი აქვს გამოყოფილი. დეპარტამენტის წლევანდელი დაფინანსება კი, დაახლოებით, 4 მილიონ 600 ათას ლარს შეადგენდა. ე.ი. სახელმწიფო სტატისტიკის დეპარტამენტის დაფინანსება მთელი 40%-ით მცირდება. პარლამენტის წევრი დიმიტრი ლორთქიფანიძე ხაზს უსვამს, რომ ასეთი შემცირება მოხდა მაშინ, როდესაც 2010 წელს სახელმწიფო სტატისტიკის დეპარტამენტს უნდა მოეხდინა საქართველოს მოსახლეობის საყოველთაო აღწერა (მისი დამოუკიდებლობის ერთ-ერთი მთავარი მიზანი ზუსტად ეს იყო) და ამისთვის გამოყოფილი უნდა ყოფილიყო შესაბამისი თანხები. სწორედ ეს თანხები იქნა სეკვესტრირებული. დეპუტატი მიიჩნევს, რომ ეს პირდაპირ არის დაკავშირებული ხელისუფლების პოლიტიკურ ნებასთან. მოგეხსენებათ, ჩასატარებელია ჯერ ადგილობრივი თვითმმართველობის, შემდეგ უკვე საპარლამენტო და საპრეზიდენტო არჩევნები. ოპოზიციისთვის არჩევნების წინ ერთ-ერთი მთავარი ამოცანაა ამომრჩევლის რეალური რაოდენობის დადგენა საქართველოში. ჯერ კიდევ 1990 წლის 28 ოქტომბრის არჩევნებში მონაწილეობას იღებდა 2 მილიონ 850 ათასი ამომრჩეველი, ხოლო 2008 წლის 21 მაისის არჩევნებში მონაწილეობა მიიღო 3 მილიონ 550 ათასმა ამომრჩეველმა, რაც ძალიან დიდ ეჭვებს ბადებს, ვინაიდან კარგად ვიცით, რომ 90-იანი წლებიდან დღემდე საქართველოში, შეუქცევადი მიგრაციული პროცესების შედეგად, მოსახლეობა თუ არ განახევრდა, ყოველ შემთხვევაში, საგრძნობლად შემცირდა. თუმცა, ამას სჭირდება სწორედ იმ მეცნიერულ მეთოდოლოგიაზე გათვლილი სტატისტიკური მონაცემებით მტკიცება, რაც მოსახლეობის საყოველთაო აღწერას უნდა ეჩვენებინა და რისი ჩატარებაც 2010 წელს ვერ მოხერხდება, გამომდინარე ამ სეკვესტრირებული ბიუჯეტიდან.

ლორთქიფანიძე არ გამორიცხავს, რომ ეს ყველაფერი მიმართული იყოს ხელისუფლების სწორედ იმ პოლიტიკური ამოცანის გადასაჭრელად, რასაც ჰქვია ყველა საშუალების, ყველა ძალისა და ყველა რესურსის (მათ შორის, საკანონმდებლო რესურსების) გამოყენება "ნაციონალური მოძრაობის" წარმატების უზრუნველსაყოფად როგორც 2010 წელს ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნებსა და მერის პირდაპირი წესით არჩევნებში, ასევე შემდეგ უკვე საპარლამენტო და საპრეზიდენტო არჩევნებში. ასე რომ, აღნიშნული კანონის მიღებას დეპუტატი უშუალოდ უკავშირებს მერის პირდაპირ არჩევნებსა და ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნებს, თუნდაც იმიტომ, რომ "ოფიციალური სტატისტიკის შესახებ" კანონიდან გამომდინარე, სტატისტიკის სახელმწიფო დეპარტამენტს 2010 წლის მოსახლეობის საყოველთაო აღწერის შესაძლებლობა ფაქტობრივად ესპობა.

რამდენად უზრუნველყოფს კანონი ამ სტრუქტურის რეალურ დამოუკიდებლობას

გიორგი გოდაბრელიძის ინფორმაციით, კანონპროექტის თავდაპირველი ვარიანტი მთავრობამ უკან გაიწვია, ვინაიდან პროცედურა ითვალისწინებს ამას, როდესაც კანონპროექტის ბევრი მუხლი და დასახელებაც იცვლება. ეს არ მომხდარა მხოლოდ ამ კანონთან დაკავშირებით. როდესაც ქვეყანაში სიტუაცია რეალურად იცვლება, მერე ამ რეალობიდან გამომდინარე ხდება ძალიან ბევრი კანონის კორექტირება. ეს ჩვეულებრივი მუშა პროცესია. რაც შეეხება საერთაშორისო ორგანიზაციების როლს ამ გაწვევაში, ბუნებრივია, საერთაშორისო ორგანიზაციების რეკომენდაციებიც არის გათვალისწინებული, ანუ რომ სახელმწიფო დეპარტამენტი არ იყოს მთავრობას დაქვემდებარებული, არამედ შეიქმნას დამოუკიდებელი; ანუ არა მხოლოდ დოკუმენტის სათაური "საქსტატი" შეიცვალა "ოფიციალური სტატისტიკის შესახებ", არამედ თვითონ სამსახურის სტატუსი გაიზარდა, პირდაპირ პრეზიდენტის დაქვემდებარებაშია. დამოუკიდებლობის ხარისხი გაიზარდა იქიდან გამომდინარეც, რომ 8-კაციანი საბჭოდან მხოლოდ 3 იქნება საჯარო მოხელე (მათგან ერთ-ერთი იქნება აღმასრულებელი დირექტორიც), ხოლო 5 წევრს პარლამენტი დაამტკიცებს. ამ მიმართულებით ბევრი დადებითი სიახლეა და მოკლედ რომ ვთქვათ, ვეღარ იტყვიან: მთავრობას რაც აწყობს, საქსტატს იმას აწერინებსო და ასე შემდეგ.

იოსებ არჩვაძის აზრით, აუცილებელია საბჭოს წევრთა უფრო მეტად დემოკრატიული არჩევა. ახლა ინსტიტუციურად ინიშნება 3 წევრი და 5 პრეზიდენტის წარდგინებით. ფაქტობრივად, რვავე წევრი მაინც საპრეზიდენტო ადმინისტრაციის ხედვის ფილტრითაა. უფრო დემოკრატიული იქნებოდა, რომ ცალკეულ ინსტიტუტებს წარმოდგენის თავ-თავისი ქვოტა ჰქონდეთ. მაგალითად, პირობითად, პროფკავშირებს ერთი ადგილი ჰქონდეთ და თვითონ თავიანთ ყრილობასა თუ კონფერენციაზე გადაწყვიტონ, მათგან ვინ იქნება საბჭოს წევრი; ასევე, მასმედიამ, აკადემიურმა წრეებმა და ასე შემდეგ. ეს იქნება უკვე იმ საზოგადოებრივი ორგანიზაციებისა და სტრუქტურების, ინსტიტუტების რეალური დელეგატი, რომელიც გაატარებს მათ ხედვას.

როგორაა სხვა პოსტსაბჭოთა ქვეყნებში? მაგალითად, სომხეთში არის სტატისტიკის საბჭო; თანაც საბჭოს შემადგენლობა გაცილებით გრძელვადიანია, ვიდრე პრეზიდენტისა და პარლამენტის ფუნქციონირების ხანგრძლივობა. იქ საბჭოს წევრებს პარლამენტი ირჩევს, რის შემდეგაც ისინი აბსოლუტურად დამოუკიდებლები არიან თავიანთ მეთოდოლოგიურ და პრაქტიკულ საქმიანობაში. ჩვენთან საბჭოს წევრობა 4-წლიანია. საბჭოს დამოუკიდებლობისათვის, ალბათ, აჯობებდა მეტი ხანგრძლივობის, ვთქვათ, 6-7 წლიანი ყოფილიყო.

გოდაბრელიძისგან განსხვავებით, ერთობ კრიტიკულადაა განწყობილი ეკონომიკურ მეცნიერებათა დოქტორი, პროფესორი ლადო პაპავა, თუმცა იგი დადებით ცვლილებებსაც აღნიშნავს. კერძოდ, რომ არა მარტო კანონის სახელწოდებაა შეცვლილი, აგრეთვე გაუქმებულია ხელოვნურად მოგონილი რაღაც საზედამხედველო სტრუქტურები, რომლებიც პირველ ვარიანტში იყო, ასევე, მმართველობის სტრუქტურებიდაც უცხოეთის მოქალაქეების თანამონაწილეობა ამოღებულია. ამ თვალსაზრისით, ეს კანონი გამარტივდა და რაც მთავარია, გაჩნდა სტატისტიკის სამსახურისათვის ინფორმაციის მიწოდების სავალდებულობა, რაც პრაქტიკულად ამოღებული იყო წინა კანონპროექტიდან.

პაპავას აზრით, სხვათა შორის, ჩვენს კანონმდებლობას ერთი რამე ახასიათებს, რაც იყო "მოქალაქეთა კავშირის" დროსაც და არის დღესაც: არავინ არაფრად აგდებს არც პარლამენტის რეგლამენტს და საერთოდ, არც კონსტიტუციას. მას მერე, რაც პარლამენტმა პირველი მოსმენით მიიღო კანონპროექტი "სახელმწიფო სტატისტიკის შესახებ", მეორე მოსმენით განიხილა ისეთი რადიკალურ ცვლილებებშეტანილი კანონპროექტი "ოფიციალური სტატისტიკის შესახებ", რომ ეს თვითონ პარლამენტის რეგლამენტის მოთხოვნებს ეწინააღმდეგება და პრაქტიკულად, თვისებრივად ახალი კანონია. მაგრამ ამას მნიშვნელობა არა აქვს. ეს ყველაფერი ისე იქნება გატარებული, თითქოს მთავრობამ იმუშავა, რაღაცეები შეცვალეს. არადა, მათ ასეთი რადიკალური ცვლილებების უფლება არ ჰქონდათ.

საქმის ინტერესებიდან გამომდინარე, რა თქმა უნდა, ეს კანონი უკეთესია, ვიდრე თავდაპირველად წარმოდგენილი კანონპროექტი, თუმცა აქაც არის დატოვებული ძალიან არასასურველი მომენტი, რომელიც არ იძლევა გარანტიას იმისა, რომ ჩვენ გვექნება მეტნაკლებად სრულყოფილი სტატისტიკური სამსახური, _ აცხადებს ლადო პაპავა. ყველაზე მთავარი ის არის, რომ სტატისტიკური სამსახურისთვის ინფორმაციის მიწოდება კი არის სავალდებულო, მაგრამ ინფორმაციის არმიწოდებისთვის არ არის ჩამოყალიბებული არანაირი პასუხისმგებლობის საკითხი. ამ კანონში აუცილებლად უნდა იყოს მითითებული, კონკრეტულად რომელი კანონის რომელი მუხლები მოქმედებს ამ მოთხოვნის არშესრულების პირობებში. ასეთი რამე აქ უბრალოდ არ არსებობს, 1997 წლის კანონში ეს ჩაწერილი იყო და აუცილებელია ამ კანონშიც ეწეროს, რომ ინფორმაციის მიწოდება არა მარტო სავალდებულოა, არამედ მის დარღვევაზე სათანადო სანქციები უნდა იყოს გათვალისწინებული.

მეორეც, პრაქტიკულად, ეს სამსახური დამოუკიდებელი მაინც არ იქნება. სამეთვალყურეო საბჭოს 8 წევრიდან 3 არის სახელმწიფო სტრუქტურის წარმომადგენელი, რომელთაგან ყველაზე მთავარია ფინანსთა სამინისტროს წარმომადგენელი (ალბათ, იქნება ფინანსთა სამინისტროს ერთ-ერთი დეპარტამენტის ხელმძღვანელი ან სულაც ფინანსთა მინისტრის მოადგილე). ნუ დაგვავიწყდება, რომ დამოუკიდებლობის საფუძველი, უწინარეს ყოვლისა, არის ფული. სტატისტიკის სამსახურის სამეთვალყურეო საბჭოში შემავალი ფინანსთა სამინისტროს წარმომადგენელი განსაზღვრავს აგრეთვე დანარჩენი წევრების ხელფასსაც, მათ შორის იმ 5 კაცისაც. ასე რომ, ეს მოდელი არანაირი დამოუკიდებლობის საფუძველს არ იძლევა. პრაქტიკულად, სტატისტიკის სამსახური კვლავ რჩება ფინანსთა სამინისტროსა და ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს კონტროლქვეშ. კარგია, რომ ის არ არის უშუალოდ ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს სტრუქტურაში, მაგრამ დავუშვათ, სტატისტიკის სამსახურმა არ გამოაქვეყნა ის ინფორმაცია, რომელიც მთავრობას ესიამოვნება; მთავრობა მას მომავალ წელს, უბრალოდ, დაფინანსებას შეუმცირებს და სტატისტიკის სამსახურის ინტერესების ობიექტურად დამცველი არც არავინაა. ამიტომ ყველაზე სწორი სისტემა იქნებოდა, რომ სტატისტიკის სამსახური ისევე ყოფილიყო პარლამენტის დაქვემდებარებაში, როგორც არის კონტროლის პალატა; რომ ნორმალური პარლამენტის შემთხვევაში სტატისტიკის სამსახურის ინტერესების დამცველი, უწინარეს ყოვლისა, იქნებოდა ორგანო, რომელსაც ხელეწიფება თუნდაც გააკონტროლოს ფინანსთა სამინისტრო, მთავრობა და დააყენოს მინისტრების პასუხისმგებლობის საკითხი.

პაპავას აზრით, ბაინდურაშვილის პასუხი სტატისტიკის სამსახურის დაფინანსებასთან დაკავშირებით არის სწორედ იმის დასტური, რომ ზედამხედველი არის ისევ ფინანსთა სამინისტრო, ისევ მთავრობა. შედარებისათვის, კონტროლის პალატის უფლებები კონსტიტუციურად დაცულია (სხვა საქმეა, როგორ გამოიყენება ეს), რადგანაც კონტროლის პალატა არის პარლამენტის დაქვემდებარებაში; ყოველთვის არის პარლამენტის ინტერესი, რომ თავისი დაქვემდებარებული სტრუქტურის ინტერესი დაიცვას და თუნდაც მისი დაფინანსების ოდენობა იყოს მხარდაჭერილი პარლამენტიდან. სტატისტიკა კი მთავრობის ანაბარაა მიტოვებული.

დალი ჩიკვაიძე