ააფ

6 თებერვალს საქართველოს 1999 წლის მოწვევის "გახანგრძლივებული" პარლამენტის მიერ მიღებულმა საკონსტიტუციო ცვლილებებმა დიდი ვნებათაღელვა გამოიწვია. მნიშვნელოვანი ცვლილებები მოხდა ქვეყნის საკონსტიტუციო მოწყობაში. შედეგად მივიღეთ სისტემა, რომელიც იდეალური სულაც არ არის და რომლის საჭიროებაც მხოლოდ მიმდინარე ეტაპის ამოცანების გადაწყვეტის აუცილებლობით აიხსნება. შეიძლება ითქვას, რომ საკონსტიტუციო ცვლილებების საკითხი საპარლამენტო არჩევნების შემდეგ კვლავ აქტიური განხილვის საგანი იქნება.

"ვარდების რევოლუცია" კონსტიტუციაში

ვარდების რევოლუციის შემდეგ საკონსტიტუციო ცვლილებებთან დაკავშირებით უცნაური სიტუაცია შეიქმნა. დიდხანს ამ საკითხზე ცნობილი იყო მხოლოდ ის, რომ სახელისუფლო კულუარებში ინტენსიურად მუშაობდნენ საკონსტიტუციო რეფორმაზე და ხელისუფლების სათავეში მყოფი სამეული ერთმანეთში ათანხმებდა ცენტრალურ ხელისუფლებაში ძალთა ახალ განლაგებას.

ეს ყველაფერი, როგორც უკვე ითქვა, კულისებში ხდებოდა და არათუ რიგითი მოქალაქეებისთვის, არამედ სპეციალისტთა და პოლიტიკოსთა აბსოლუტური უმრავლესობისათვის სრულიად უცნობი რჩებოდა, თუ კონკრეტულად რა ცვლილებებზე იყო ლაპარაკი. ცნობილი იყო ის, რომ საქმე ეხებოდა პრემიერ-მინისტრისა და მინისტრთა კაბინეტის შემოღებას და რომ პრემიერ-მინისტრის თანამდებობა ზურაბ ჟვანიას უნდა დაეკავებინა.

ამიტომ მედიაში გავრცელდა ვერსია, რომ საკონსტიტუციო ცვლილებები ხორციელდებოდა ზურაბ ჟვანიას ამბიციების დასაკმაყოფილებლად. რევოლუციის წინ მიღწეული შეთანხმების თანახმად, სააკაშვილი პრეზიდენტი უნდა გამხდარიყო, ნინო ბურჯანაძე პარლამენტის თავმჯდომარედ დარჩებოდა, ზურაბ ჟვანია კი მიიღებდა არარსებულ პრემიერ-მინისტრის პოსტს. ამ პოსტის დაკავების სურვილი კი ჟვანიამ ჯერ კიდევ 2001 წელს განაცხადა, თუმცა მაშინ პარლამენტმა შევარდნაძის მიერ შეტანილ შესაბამის საკონსტიტუციო ცვლილებებზე უარი თქვა.

თავის დროზე 1995 წლის კონსტიტუცია "შევარდნაძის თარგზე" გამოიჭრა, ახლა კი რჩებოდა შთაბეჭდილება, რომ კონსტიტუციას უკვე რევოლუციური ლიდერები ირგებდნენ ტანზე. ამგვარმა კონსტიტუციურმა ჭრა-კერვამ ახალ ხელისუფლების მისამართით ბევრ ისეთ ადამიანს და ორგანიზაციას გამოათქმევინა კრიტიკული შენიშვნები, რომლებიც შევარდნაძის მმართველობის წინააღმდეგ მათი მხარდამჭერები იყვნენ. ამ ადამიანებისთვის მიუღებელი იყო საკონსტიტუციო ცვლილებების მომზადების კულუარული ხასიათი და მისი დაჩქარებული გატანა 1999 წლის მოწვევის უკვე "ვადაამოწურულ" პარლამენტში, რომლის ლეგიტიმურობაც მთლად გამართული ვერ იყო.

საკონსტიტუციო ცვლილებების მიღებამდე პროექტი ერთი თვით ადრე მაინც უნდა იყოს გამოქვეყნებული. ამ წესის გვერდის ავლას კონსტიტუციის რეფორმატორები შემდეგნაირად ამართლებენ: საქმე ეხება სწორედ იმ ცვლილებებს, რასაც შევარდნაძე ითხოვდა პარლამენტისგან 2001 წელს შეტანილი პროექტით. ეს პროექტი კი ცნობილია საზოგადოებისათვის. აღსანიშნავია, რომ მაშინ ამ ცვლილებების მოწინააღმდეგეთა შორის იყვნენ მისი დღევანდელი მხარდამჭერები.

კონსტიტუციური ცვლილებები კი უცნაურად განხორციელდა. კონსტიტუციურ რეფორმას მხარი დაუჭირა პარლამენტმა, რომლის არცთუ მცირე ნაწილსაც ვარდების რევოლუციის მოწინააღმდეგენი შეადგენდნენ, ხოლო კონსტიტუციური ცვლილებების მიღებას ეწინააღმდეგებოდნენ ის არასამთავრობო ორგანიზაციები, რომლებიც აქტიურად მონაწილეობდნენ ვარდების რევოლუციაში და შევარდნაძის ხელისუფლებისგან ჩამოსაცილებლად იღწვოდნენ.

"ქვეყანა დიქტატურისკენ მიდის", "საქართველომ ფრანგული მოდელი კი არა, რაღაც საშუალო მიიღო რუსულსა და თურქმენულს შორის", "გამარჯვებულები ალაფს ინაწილებენ", - ასეთი შეფასებები მრავლად გაისმოდა არასამთავრობო სექტორის და მედიის მხრიდან, როდესაც ძველი მოწვევის პარლამენტი დაჩქარებული ტემპით იღებდა საკონსტიტუციო ცვლილებას.

სახელმწიფოებრივი მოწყობის ახალი მოდელი

საქართველოს პარლამენტმა კონსტიტუციაში მნიშვნელოვანი ცვლილებები შეიტანა. საქართველო მმართველობის ე.წ. "ამერიკული მოდელიდან", როგორც ამბობენ, "ფრანგულ მოდელზე" გადავიდა. ვარდების რევოლუციის შემდეგ მოსულმა ხელისუფლებამ ის სახე მიიღო, რაც ამ რევოლუციის ლიდერებს სურდათ. რამდენად ეფექტური აღმოჩნდება სახელისუფლო მოწყობის ახალი მოდელი ამას მომავალი გვიჩვენებს. ჯერჯერობით კი კვლავ გრძელდება კამათი იმის თაობაზე, თუ საით მიდის საქართველო: ქვეყანაში შეიქმნა ძლიერი ქმედუნარიანი ხელისუფლება, რომელიც რეფორმებს განახორციელებს, თუ ეს იყო "ნაბიჯი დიქტატურისკენ", როგორც ამტკიცებს ცვლილებების ზოგიერთი მოწინააღმდეგე.

განხორციელებულ საკონსტიტუციო ცვლილებებში გარკვევა ძნელია. იმის შესამოწმებლად, თუ როგორ მუშაობს ახალი სახელისუფლო მოდელი, დროა საჭირო, თანაც არცთუ მცირე - რამდენიმე წელი მაინც. გარდა ამისა, საქართველოსნაირ ქვეყანაში, რომელიც პირველ ნაბიჯებს დგავს დემოკრატიისკენ, ბევრი რამ დამოკიდებულია არა იმაზე, თუ როგორ წერია კონსტიტუციაში, არამედ პიროვნებებზე, რომლებიც ამა თუ იმ ინსტიტუტთან ასოცირდებიან.

მაინც რა სახე მიიღო საქართველოს კონსტიტუციამ რევოლუციური ხელისუფლების მიერ მომზადებული ცვლილებების შეტანის შემდეგ? როგორც აღინიშნება, საქართველო საპრეზიდენტო რესპუბლიკიდან ნახევრადსაპრეზიდენტო რესპუბლიკად გადაიქცა, თუმცა პრეზიდენტის უფლებამოსილება ამ შემთხვევაში საპრეზიდენტო რესპუბლიკებს არ ჩამოუვარდება. ქვეყანაში რჩება ძლიერი პრეზიდენტი, რომელიც აკონტროლებს მთავრობას და მისი დათხოვნა შეუძლია, ასევე პრეზიდენტი ღებულობს პარლამენტის დათხოვნის უფლებასაც. თუმცა ეს მოხდება განსაკუთრებულ შემთხვევებში და ისიც არა ყოველთვის.

საკონსტიტუციო რეფორმის მთავარ სიახლედ პრემიერ-მინისტრის თანამდებობისა და მინისტრთა კაბინეტის შემოღება მიიჩნევა. სწორედ ეს იყო მთავარი მოტივი ხელისუფლების მხრიდან, როდესაც კონსტიტუციაში ცვლილებები შესახებ დაიწყო ლაპარაკი. "პრემიერ-მინისტრისა და გუნდური პრინციპით მომუშავე მთავრობის გარეშე ქვეყნის ეკონომიკას არაფერი ეშველება", - ასეთია პოსტრევოლუციური ხელისუფლების განაცხადი.
ახალ მოდელში, რომელსაც "ფრანგულს" უწოდებენ, დემოკრატიისთვის შექმნილი საფრთხე საკანონმდებლო ორგანოს დასუსტებაში დაინახეს. პრეზიდენტმა პარლამენტის დათხოვნის უფლება მიიღო. პრეზიდენტს ამის გაკეთება მაშინ შეუძლია, თუკი პარლამენტი გაჯიუტდება და არ დაამტკიცებს ბიუჯეტს, ან თუკი მთავრობის გადაყენებას მოითხოვს. პრეზიდენტისთვის ამ უფლების მიცემის შეფასებისას უნდა გავითვალისწინოთ ისიც, რომ საქართველოს პარლამენტი ერთპალატიანია და მისი დათხოვნის შემთხვევაში ქვეყანა საერთოდ საკანონმდებლო ორგანოს გარეშე რჩება. გარდა ამისა, პარლამენტარები, რომელთაც არცთუ მცირე თანხების გაღება უწევთ პარლამენტში მოსახვედრად, "დათხოვნის საფრთხის" წინაშე თავს იოლად არ დაიყენებენ. ამდენად, საქართველოში საკანონმდებლო ორგანო ძალზედ "მორჩილი" უნდა გამოვიდეს.

საქართველოს პარლამენტის დათხოვნის უფლება შევარდნაძეს არ ჰქონია. ამიტომ სააკაშვილის ხელში ამ უფლების გამოჩენა და ახალი პრეზიდენტის მომხრეების მიერ 97%-იან მხარდაჭერაზე აპელირება ექსპერტებს დემოკრატიისათვის სახიფათოდ მიაჩნიათ.

ბევრი რამ გაურკვეველია პრეზიდენტსა და პრემიერ-მინისტრს შორის ურთიერთობაში. მაგალითად, ორივეს კომპეტენციაშია ქვეყნის საშინაო და საგარეო პოლიტიკის წარმართვა. როდესაც "დიქტატურის საფრთხეზე" ლაპარაკობენ, დემოკრატიული სექტორი იმაზეც მიანიშნებს, რომ "ხელისუფლებაში კარგი ადამიანები არიან" და ასეთი სურვილი არ გაუჩნდებათ, მაგრამ ისიც ცხადია, რომ ქვეყანაში არსებული ინსტიტუტების ფუნქციონირების ხასიათი პიროვნებებზე არ უნდა იყოს დამოკიდებული.

საკონსტიტუციო რეფორმის ენთუზიასტები აცხადებენ, რომ ქვეყანას ეყოლება ძლიერი პრეზიდენტი, ძლიერი პარლამენტი და ძლიერი მთავრობა, მაგრამ კრიტიკულ პოზიციაზე მდგარ ექსპერტებს მიაჩნიათ, რომ პრეზიდენტისთვის პარლამენტის დათხოვნის უფლების მინიჭებით, რეალურად მკვეთრად სუსტდება პარლამენტი და იგი მორჩილ ორგანოდ იქცევა. დათხოვნის შიშით პარლამენტარები ვერ გაბედავენ მთავრობასთან და შესაბამისად პრეზიდენტთან სერიოზულ კონფლიქტზე წასვლას.

პრემიერ-მინისტრის და მინისტრთა კაბინეტის შემოღებაზე დიდი ხანია მიდიოდა საუბარი. შესაბამისი პროექტები შევარდნაძის მმართველობის დროსაც იყო შეტანილი პარლამენტში. აღნიშნული ცვლილების საჭიროებას ეკონომიკური საკითხების გადაწყვეტის აუცილებლობით ხსნიან. სხვები ამას სკეპტიკურად უყურებენ და მიუთითებენ, რომ პრემიერ-მინისტრის ინსტიტუტი საქართველოში 1995 წლის კონსტიტუციის მიღებამდეც არსებობდა, მაგრამ ეკონომიკაში ქაოსი და განუკითხაობა მძვინვარებდა.
მთავრობის მუშაობაზე პასუხისმგებლობას პრემიერ-მინისტრი იღებს.

საინტერესოა ისიც, რომ პრემიერს მინისტრების ერთი მესამედის მოხსნის უფლება ერთპიროვნულად აქვს, მაგრამ თუკი მეტი მინისტრის მოხსნა სურს, მან ეს გადაწყვეტილება პარლამენტთან უნდა შეათანხმოს. თუმცა, პრემიერს არ შეუძლია ძალოვანი მინისტრების მოხსნა. ამის უფლება მხოლოდ პრეზიდენტს აქვს.

საზოგადოების თვალში საკონსტიტუციო რეფორმა მაინც გარკვეულწილად ჟვანიასთან ასოცირდება. თუკი მისი ხელმძღვანელობით შექმნილმა სამთავრობო გუნდმა ეკონომიკას და ბიუჯეტს ვერ მიხედა, ეს კი იოლი ამოცანა სულაც არაა, ჟვანიას აღარაფერი ექნება სათქმელი და მეტად მძიმე ბრალდებების მოსმენა მოუწევს. პრემიერის ტვირთი მისთვის მართლაც მძიმე იქნება.

რაც შეეხება ნინო ბურჯანაძეს, იგი ყველაზე "დაზარალებულად" მიიჩნევა რევოლუციური სამეულიდან, რადგანაც სუსტდება საკანონმდებლო ხელისუფლების პოზიციები. თავად ნინო ბურჯანაძე კონსტიტუციაში ცვლილებების მხარდაჭერასთან ერთად იმასაც გულახდილად ამბობდა, რომ ესაა "გარდამავალი პერიოდის კონსტიტუცია" და 5-7 წლის შემდეგ ქვეყანა ალბათ უფრო სრულყოფილ საკონსტიტუციო მოწყობას მიიღებს.

ვენეციის კომისია საქართველოს კონსტიტუციის სრულყოფას ურჩევს

მარტის შუა რიცხვებში ე.წ. "ჩოლოქის კრიზისის" დროს განვითარებულმა მოვლენებმა გარკვეულწილად დაჩრდილა პარლამენტის თავმჯდომარის ნინო ბურჯანაძის სამუშაო ვიზიტით ყოფნა იტალიაში, სადაც ის "დემოკრატიისათვის კანონის გზით" ევროპის კომისიის (ე.წ. ვენეციის კომისიის) პლენარული სხდომის მუშაობაში მონაწილეობდა. სხდომაზე განსაკუთრებული მსჯელობის საგანი გახდა საქართველოში 6 თებერვალს განხორციელებული კონსტიტუციური ცვლილებები.

ვენეციის კომისია ის ავტორიტეტული ორგანიზაციაა, რომელსაც შეუძლია ხელისუფლებას კონსტიტუციაში დაგეგმილი ცვლილებების გადახედვა აიძულოს. თავის დროზე, ვენეციის კომისიამ დაჩქარებული წესით შეიმუშავა შენიშვნები, რომლებიც საქართველოს ხელისუფლებას ცვლილებების მიღებამდე გადმოეგზავნა. ეს შენიშვნები, პრინციპში, გათვალისწინებული არ ყოფილა.
ვენეციის კომისია კი უკვე ცვლილებაშეტანილ საქართველოს კონსტიტუციას უბრუნდება და აუცილებლად თვლის მიღებული შესწორებების გადასინჯვას. თუმცა, გაგებით ეკიდება კონსტიტუციაში ცვლილებების დაჩქარებულ მიღებას.

ევროსაბჭოს საპარლამენტო ასამბლეის დამკვირვებელთა მისიის ხელმძღვანელმა მათეას იორშმა აღნიშნა, რომ საქართველოში კონსტიტუციური ცვლილებები, რომლებიც დროის მცირე მონაკვეთში განხორციელდა, გამოწვეული იყო ქვეყანაში არსებული რთული ვითარებით. ამის გამო ცვლილებებს გარკვეული ხარვეზები აქვს. ვენეციის კომისია ამ ხარვეზების გამოსწორების მიზნით მზადყოფნას გამოთქვამს პარლამენტის არჩევნების შემდეგ მჭიდროდ ითანამშრომლოს საქართველოს ხელისუფლებასთან. ისიც აღინიშნა, რომ კონსტიტუციაში შეტანილი ცვლილებების გადასინჯვა აუცილებელია თავად საქართველოს პროგრესისათვის. საქართველოს თუკი მართლაც სურს ევროსტრუქტურებში ინტეგრაცია, მისი კონსტიტუციაც უნდა შეესაბამებოდეს ევროსტანდარტებს.

"კონსტიტუციური ცვლილებების მიღება განპირობებული იყო ქვეყანაში არსებული პოსტრევოლუციური ვითარებით, როდესაც ქვეყანა პრაქტიკულად არ იმართებოდა", - აღნიშნა ვენეციის კომისიის სხდომაზე გამოსვლისას ნინო ბურჯანაძემ. საქართველოს დღეს არსებული ძირითადი კანონი კი მიიჩნია გარდამავალი პერიოდის კონსტიტუციად, რომელიც უსათუოდ საჭიროებს შემდგომ სრულყოფას.

ცვლილებების განხილვისას განსაკუთრებით მწვავედ იდგა პრეზიდენტს, პარლამენტს და მინისტრთა კაბინეტს შორის უფლებამოსილებების გადანაწილების საკითხი. ვენეციის კომისია მიიჩნევს, რომ პრეზიდენტს რიგ შემთხვევებში გადამეტებული უფლებები ეძლევა და ეს ეწინააღმდეგება ხელისუფლების დანაწილების პრინციპს. მაგალითად, კომისიის აზრით, ნებისმიერ შემთხვევაში დაუშვებელია, რომ ბიუჯეტი პრეზიდენტის დეკრეტით (აქტით) იყოს მიღებული. ისიც აღინიშნა, რომ ძლიერი პარლამენტი განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია ე.წ. ახალი დემოკრატიის ქვეყნებისათვის.

კომისიამ ერთმნიშვნელოვნად ურჩევს საქართველოს ხელისუფლებას ქვეყნის ძირითად კანონზე მუშაობის გაგრძელებას და კონსტიტუციის საერთაშორისო სტანდარტებთან დაახლოების აუცილებლობას. ერთი სიტყვით, მომავალ პარლამენტს კონსტიტუციაში ცოტა ხნის წინ მიღებული ცვლილებების კორექტირება მოუწევს. მაგრამ ეს სამუშაო მხოლოდ ნაწილი იქნება სხვა ასევე მნიშვნელოვანი საკონსტიტუციო ცვლილებებისა, რომელთა გადაჭრაც, წესით, მომავალ პარლამენტს უნდა მოუწიოს. საქმე ეხება ქვეყნის ადმინისტრაციულ ტერიტორიულ მოწყობას, ცენტრსა და რეგიონებს შორის უფლებამოსილებების მკაფიო გამიჯვნას. ბოლო დროს აჭარაში განვითარებულმა მოვლენებმა კიდევ ერთხელ დაადასტურა ამ საკითხის აქტუალურობა.

პრეზიდენტმა მიხეილ სააკაშვილმა სლოვაკეთში, ბრატისლავაში 18-19 მარტს გამართულ საერთაშორისო კონფერენციაში სახელწოდებით - "გაფართოებული ევროპისაკენ: ახალი დღის წესრიგი" მნიშვნელოვანი განაცხადი გააკეთა იმის თაობაზეც, რომ ქვეყნის კონსტიტუციური მოწყობა მომავალში შეიძლება კიდევ ერთხელ ძირეულად შეიცვალოს.

სააკაშვილის თქმით, ძლიერი საპრეზიდენტო ხელისუფლება საქართველოს დღევანდელი პირობების გათვალისწინებით სჭირდება, სამომავლოდ კი საქართველოც შეიძლება ევროპულ მოდელზე გადავიდეს, როდესაც "პრეზიდენტები რეალურ ძალაუფლებას არ ფლობენ და ლიდერები პრემიერ-მინისტრები არიან. გარკვეული ეტაპების გავლის შემდეგ საქართველო ალბათ ევროპულ მოდელს აირჩევს და თუ სიტუაცია დალაგდება, ჩვენს ქვეყანაშიც საპარლამენტო ხელისუფლება და ევროპაში დამკვიდრებული სისტემა ჩამოყალიბდება", - აღნიშნავდა ბრატისლავაში საქართველოს პრეზიდენტი.

საპარლამენტო რესპუბლიკად გადაქცევის შორეული და თეორიული ვარიანტის დეკლარირება, ცხადია, არაფერს ცვლის ვენეციის კომისიის პოზიციაში, რომელიც სწორედ ევროპულ კონსტიტუციურ სტანდარტებთან დაახლოების სახელით ურჩევს საქართველოს ხელისუფლებას დაუყოვნებლივ შეიტანოს ცვლილებები არსებულ კონსტიტუციაში.

მალხაზ მაცაბერიძე